关于对《泾川县扶贫项目资产后续管理实施办法（试行）》的政策解读

　　为加强扶贫项目资产后续管理，明确管护责任，提升运营效益，规范收益分配，建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的扶贫项目资产运行管理机制，防范资产流失损失和闲置浪费，实现扶贫项目资产稳定良性运转，确保扶贫项目资产在巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴中持续发挥效益，制定《泾川县扶贫项目资产后续管理实施办法（试行）》。现解读如下： 

　　一、背景和依据 

　　党中央国务院对加强扶贫项目资产管理工作高度重视，2019年以来，习近平总书记等中央领导同志多次对扶贫项目资产管理做出重要指示，2020年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上讲话指出“脱贫攻坚形成了庞大的扶贫资产，对这些资产要摸清底数、加强监管，确保持续发挥作用”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动优势特色产业可持续发展。《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出“要加强扶贫项目资产管理和监督”，摸清各类扶贫项目形成的资产底数。 

　　脱贫攻坚期间，投入各类资金实施大量扶贫项目，形成规模较大的扶贫项目资产，为切实规范和加强扶贫项目资产后续管理，摸清资产底数，明确权利主体，落实监督单位和管护责任人，防止扶贫项目资产闲置和损失浪费，确保扶贫项目资产稳定良性运转、持续发挥效益，助力巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴。根据《国务院办公厅转发国家乡村振兴局中央农办财政部关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》（国办函〔2021〕51号）和《甘肃省人民政府办公厅转发省乡村振兴局、省委农办、省财政厅关于加强扶贫项目资产后续管理和监督实施意见的通知》(甘政办函〔2021〕39号)精神，结合我县实际，制定出台本办法。 

　　二、主要内容 

　　（一）扶贫项目资产管理范围。党的十八大以来，使用财政专项扶贫资金、统筹整合财政涉农资金、行业扶贫资金、地方政府债券和土地增减挂政策用于扶贫的资金、东西部扶贫协作和中央单位定点帮扶资金、省内对口帮扶财政资金、社会捐赠扶贫资金（包括接受捐赠的实物资产）以及其他资金等投入形成的扶贫项目资产。 

　　（二）扶贫项目资产分类。分为经营性资产、公益性资产和到户类资产3种类型。 

　　（三）扶贫项目资产确权登记工作要求。在全面清产核资、登记造册的基础上，结合农村集体产权制度改革，按照“谁主管、谁负责”的原则，稳妥推进扶贫项目资产确权登记，界定所有权主体，划清政府、集体和农户行使所有权的边界。 

　　（四）扶贫项目资产确权登记类型。对于符合条件的扶贫项目资产确权登记类型包括首次登记、变更登记和注销登记。符合条件的扶贫项目资产指的是，资产自然状态良好或确权期内在用的资产，没有达到报废年限、没有因不可抗力因素完全损毁或灭失的资产，不存在较大权属纠纷或产权纠纷可通过确权登记解决的资产等。主要是经营性资产和公益性资产，具体是固定资产和权益类资产。 

　　（五）扶贫项目资产确权登记程序。扶贫项目资产确权登记以不动产登记为基础，依据《不动产登记暂行条例》规定办理登记的不动产权利，不再重复登记。扶贫项目资产产权归属关系不清楚或者发生产权纠纷的，需暂缓办理产权登记。符合条件的扶贫项目资产(主要是经营性资产和公益性资产)所有权首次登记一般程序为通告、调查、审核、公告、登簿、颁证。 

　　（六）扶贫项目资产评估和移交。在确权登记结束后，由资产管理部门（或登记机构）自行开展对已确权资产账实清点，核对收支账目，确定资产现值。对于存在资产实行承包、租赁、参股、联营、合资、合作经营的；资产拍卖、转让、产权交易等产权变更的；进行企业兼并、分立、破产清算的；资产抵押及其他担保以及其他需要进行资产评估的由资产管理部门（或登记机构）委托第三方资产评估机构进行评估。 

　　确权登记及后续评估结束后，由资产管理部门（或登记机构）负责将项目资产移交所有权方，纳入国有资产、农村集体资产和行业资产监管体系。 

　　（七）扶贫项目资产管护和运营。按照“所有权与监管权相统一，收益权与管护权相结合”的原则，建立健全扶贫项目资产后续管护制度。根据扶贫项目资产特点，明确产权主体管护责任，引导受益群众参与管护，探索多形式、多层次、多样化的管护模式。 

　　（八）扶贫项目资产收益分配。结合农村集体产权制度改革，探索所有权、经营权、收益权、监督权“四权分置”，股份合作、业务托管、合作经营及改制重组等方式，盘活扶贫项目资产，促进扶贫项目资产保值增值，规范扶贫项目资产收益分配使用，发挥扶贫项目资产的帮扶作用，所得收益重点用于巩固拓展脱贫攻坚成果和全面实现乡村振兴。 

　　经营性资产收益分配按照现有资产管理制度实施，制度未予明确规定的，按照有利于巩固拓展脱贫攻坚成果的原则，通过“村提方案、乡镇审核、县级备案”的流程，民主决策提出具体分配方案，体现精准和差异化扶持，并履行相应审批程序，分配方案、分配结果等信息要及时公开。 

　　村集体经营性资产收益提取的公积公益金，重点用于项目运营管护、设置公益性岗位、发展村级公益事业和扩大再生产等方面。严禁采用简单发钱发物、一分了之的做法分配收益。 

　　（九）扶贫项目资产处置。对达到使用年限、长期闲置、报废、报损、淘汰、拆除、盘亏、所有权或使用权发生转移，以及因管理不善、自然灾害或意外事故等造成非正常损失、确需处置的扶贫项目资产，应严格按照国有资产、集体资产管理有关规定，履行相应审批手续规范处置。 

　　公益性资产处置按照“村申请、乡（镇）审核、县审批”的程序进行，要明确处置缘由，拟定处置计划，开展资产评估，经县政府同意后，规范开展产权变更、产权注销、账务核销等资产处置行为，并建立扶贫项目资产处置台账。 

　　对村内规模较小的扶贫项目资产，可根据实际简化处置程序，按照“四议两公开一监督”民主决策程序议定，在村内公示无异议后报乡镇人民政府登记、县级资产管理部门（或登记机构）备案。将扶贫项目资产进行抵押担保的，要严格按照相关法律法规执行。对以个人、村集体经济组织名义入股或参股企业等经营主体的，应明确股权的退出办法和处置方式等。属于村集体的资产处置收入应重新安排用于巩固拓展脱贫攻坚成果和全面实现乡村振兴。 

　　（十）扶贫项目资产后续管理工作保障与监督。各资产管理部门（或登记机构）按照职责分工明确管理责任，加强政策培训和指导督导，及时研究解决突出问题。加强沟通、紧密配合，共同将扶贫项目资产后续管理各项工作落实到位。 

　　要加强对扶贫项目资产后续管理的纪律监督、审计监督、行业监督和社会监督等，发挥驻村工作队、村务监督委员会、村集体经济组织监事会等监督作用。严格落实公告公示制度，及时公布扶贫项目资产运营、收益分配、处置等情况。对贪占挪用、哄抢私分、截留损坏、挥霍浪费、违规处置扶贫项目资产及收益等行为，依纪依法严肃追究责任。 

　　三、关键点 

　　（一）关于管理体制 

　　要准确把握“扶贫项目资产”的概念，扶贫项目资产不是一类特殊的资产，它是使用各级财政资金、地方政府债券资金、东西部协作、社会捐赠和对口帮扶等投入形成的扶贫项目资产。不能把扶贫资产变成一个概念，要把它变成一项工作，侧重点是加强后续管理，怎么管好，怎么规范，怎么持续发挥作用，国家乡村振兴局、中央农办、财政部《关于加强扶贫项目资产管理的指导意见》明确扶贫项目资产管理总的要求是将扶贫项目资产纳入现有资产管理体制框架下管理，保持现有管理体制稳定。要与农村集体产权制度改革相衔接，遵循国有资产和农村集体资产管理及行业管理有关规定。因此，扶贫项目资产的管理要在现有资产管理的体制框架下，属于国有资产的按国有资产要求管理，属于村集体资产的，按村集体资产管理。对公益性资产，项目建成后要及时办理移交手续，按照行业相关要求进行确权和管理，纳入相关管理体系。对经营性资产，能到户的到户，能股份化的尽量股份化，要与农村集体产权制度改革衔接，不能一边刚改革，确权到位，一边又出来一批新的不确权到人的资产，对到户类资产，依法维护其财产权利，由其自主管理和运营。 

　　（二）关于摸清底数 

　　1.要区分扶贫项目资产和项目的概念。项目不能简单地等同于资产，有的扶贫项目投入是不形成项目资产的，比如雨露计划的补助，小额信贷贴息等一些奖补性质和补贴性质的项目补助。也有的扶贫项目形成多个扶贫项目资产，比如一个种养殖基地形成道路、水利设施、机器加工设备、生物资产等多项资产，在登记时不能简单地以扶贫项目的名称来代替扶贫资产的名称，造成资产登记不准确，资产管理不规范的情况。 

　　2.需要把握好几个界限。一是时间范围：指党的十八大以来（2013——2020年）。二是资金范围：脱贫攻坚期间，扶贫资金来源的复杂性，可侧重从扶贫项目的角度来界定，不管使用了什么扶贫资金，只要是扶贫项目形成的资金均纳入管理范围。在具体方法上可结合实际，依托项目库，资金整合方案，年度资金计划，项目台账等。即可自上而下通过资金找项目、找资产，也可自下而上通过资产去追溯资金来源，也可以采取双线合一的办法。三是资产范围：纳入摸底范围的扶贫项目资产按经营性资产、公益性资产和到户类资产进行分类管理。经营性资产主要为具有经营性质的产业就业类项目固定资产及权益性资产。公益性资产主要为公益性基础设施和公共服务类固定资产。到户类资产主要为通过财政补助等形式帮助贫困户发展所形成的生物性资产或固定资产等。 

　　3.关于资产价值登记问题。资产净值的评估有较强的专业性，评估难度大，乡村缺乏完成这项工作的能力。针对这个问题，可结合实际进行具体处理。在移交时，可考虑先按原值移交，移交后按其纳入的该行业资产管理要求再去完善净值登记。经营性资产也可先登记原值，在需要变更经营单位或处置时评估净值。按照村集体资产管理要求“有条件的地方可实行统一由乡镇农经站人员负责登记资产价值或者委托第三方机构评估资产价值，其他的可召开集体经济成员（代表）对确有交易需求的按现值或公允价值进行重估”。 

　　（三）关于确权登记 

　　扶贫项目资产是脱贫攻坚期内支持贫困村和贫困人口脱贫的项目形成的资产，不能等同于一般的和过渡期形成的项目资产，在确权登记上要把握好三个方面。一是要突出独特性，权属的确定上要尽量下沉。二是要与农村集体产权制度改革要求衔接。确权到村集体的经营性资产要与农村改革方向相符合，经营性资产能股份化的尽量股份化，确权到人。三是有序推进分步实施。可以采取分步走的方法开展确权和登记，对符合确权要求的扶贫项目资产依法办理确权登记，对暂不具备确权登记条件的可以先明确权属，纳入台账管理，并采取措施进一步完善有关手续，达到条件后再办理确权登记。 

　　（四）关于后续管理责任 

　　由于扶贫项目资产不单独作为一类资产来管理，所以要理清扶贫项目资产管理的责任主体，把握几个层次。 

　　1.县政府对扶贫项目资产后续管理负总责。 

　　2.县级资产管理部门（或登记机构）按照“谁主管、谁负责”的原则，根据行业领域资产管理制度和规定、职责分工，结合行业实际履行行业监管责任，并依据行业法律法规和政策规定开展的行业政策培训，明确口径、指导、督导要求。 

　　3.县财政局负责指导资产管理部门（或登记机构）对纳入国有资产管理范围的扶贫项目资产建立管理台账，并按国有资产管理有关规定进行业务指导和日常监管； 

　　4.县农业农村局负责指导资产管理部门（或登记机构）对已确权到村的扶贫项目资产建立管理台账，进行日常监管。 

　　5.县审计局负责扶贫项目资产审计监督工作。 

　　6.县乡村振兴局负责指导、监督扶贫项目资产确权登记和资产移交工作。 

　　7.乡（镇）人民政府按照属地原则对本辖区扶贫项目资产后续运营负日常监管责任，要常态化组织开展资产运营管护和监督检查等工作。 

　　8.村级组织负责建立村级扶贫项目资产明细台账，并对确权到村集体的扶贫项目资产，负具体监管责任。对所属公共基础设施承担管护责任。 

　　对应由村民自治组织承担管护责任的公共基础设施，如委托村民、农民合作社或者社会力量代管的，村民自治组织承担监管责任。 

　　对确权给村集体经济组织的项目资产，村民自治组织和村党组织承担监督责任。 

　　（五）关于后续管护运营 

　　1.经营性资产要加强运营管理，要完善运营方案，确定运营主体、经营方式和期限，明确运营各方面权利义务，做好风险防控。 

　　2.公益性资产，要加强后续管护，完善管护标准和规范，由相应的产权主体落实管护责任人和管护经费。在管护力量上可通过调整优化现有公益性岗位等方式解决管护力量不足的问题，优先聘请符合条件的脱贫人员参与管护。在管护经费上，对属于村集体的公益性资产由村集体经营收益，地方财政资金统筹解决。同时要落实收益群体的责任，引导农户参与管护和运营。关于村集体的公益性资产管护经费不能全部靠财政投入，广大农民群众是农村公共基础设施的直接受益主体，鼓励积极引导受益主体增强主动参与设施管护的意识， 

　　3.到户类资产，由农户自行管理，村级组织和有关部门要加强指导和帮扶，使到户扶贫项目资产更好地发挥效益。 

　　（六）关于收益分配的使用 

　　重点把握好以下几点： 

　　1.收益分配要有程序。经营性资产收益分配要按照现有资产管理制度执行。要符合现有的国有资产、村集体资产等有关规定。制度未予明确规定的，通过民主决策程序提出具体分配方案，履行相应审批程序，并及时公开分配方案和分配结果。 

　　2.收益分配要有条件，扶贫项目资产有特殊性，特殊性还体现在发挥帮扶功能上。鼓励采取参与村内项目建设和发展等劳动增收方式进行收益分配，即便是将收益分配给无劳动能力的群众，也可以设置一些遵守村规民约等前置条件。倡导把扶贫项目资产管理，公益性岗位开发和资产收益分配有机地结合起来。 

　　3.资产管理上要与乡村振兴相衔接。经营性资产的管理要与乡村产业发展、农村集体经济发展衔接，与整个农村管理协调起来。移交给村集体的资产，在脱贫攻坚期内主要支持建档立卡贫困户，现阶段主要用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。 

　　（七）关于项目资产处置 

　　任何单位和个人不得随意处置国有和集体扶贫项目资产。确需处置的扶贫项目资产，应严格按照国有资产、集体资产管理有关规定，履行相应审批手续规范处置。将扶贫项目资产进行抵押担保的，要严格按照相关法律法规执行。对以个人、村集体经济组织名义入股或参股企业等经营主体的，应明确股权的退出办法和处置方式等。属于村集体的资产处置收入应重新安排用于巩固拓展脱贫攻坚成果和全面实现乡村振兴。 

　　对存在质量问题的资产，要尽快开展维修，保证正常使用。对闲置的资产，要抓紧盘活或尽快处置。对效益不高或到期后归属不明的资产，要合理确定双方权利、义务、回报，股权退出方式等，避免发生纠纷。对于存在经营风险的资产，要建立风险防范处置机制，跟紧完善风险防控措施，及时化解损失浪费的风险，消除隐患。 

　　要发挥行业管理责任部门的专业优势，加强国有资产、村集体资产管理的相关业务培训，指导乡村按程序，依法、依规处置资产。 

　　（八）关于组织保障 

　　各资产管理部门（或登记机构）要充分认识加强扶贫项目资产后续管理的重要性，将其纳入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作中统筹部署落实。要按照职责分工明确管理责任，加强政策培训和指导督导，及时研究解决突出问题。 

　　要加强对扶贫项目资产后续管理的纪律监督、审计监督、行业监督和社会监督等，发挥驻村工作队、村务监督委员会、村集体经济组织监事会等监督作用。要严格落实公告公示制度，及时公布扶贫项目资产运营、收益分配、处置等情况。对贪占挪用、哄抢私分、截留损坏、挥霍浪费、违规处置扶贫项目资产及收益等行为的要依纪依法严肃追究责任。 

    相关文件：泾川县人民政府关于印发《泾川县扶贫项目资产后续管理实施办法（试行）》的通知